مقاله
راهبرد جدید کنیا در تأمین مالی ریسک، با عبور از الگویی سنتی که هنوز بخش عمده این حوزه از آن پیروی می‌کند، بودجه لازم را هم به پیشگیری از سوانح و هم به بازیابی پس از آن اختصاص می‌دهد.
شعار امسال روز بین‌المللی کاهش ریسک سانحه، «تاب‌آوری از خانه آغاز می‌شود» تعیین شده بود؛ شعاری که توجه‌ها را به میلیون‌ها خانه‌ای جلب می‌کند که سالانه بر اثر سوانح آسیب می‌بینند یا ویران می‌شوند. بااین‌حال، بقای یک خانه یا مدرسه در سیلاب بعدی، سال‌ها پیش و در زمان تدوین بودجه ملی تعیین می‌شود.
با افزایش خسارات ناشی از سوانح و کاهش بودجه‌های امدادی، دولت‌ها بیش‌ازپیش تحت فشار قرار گرفته‌اند تا نه‌تنها برای چگونگی پاسخ به سانحه بعدی، بلکه برای نحوه تأمین هزینه‌های آن نیز برنامه‌ریزی کنند. کنیا به‌تازگی یکی از شفاف‌ترین پاسخ‌ها را به این چالش ارائه داده است.
برنامه جدید تأمین مالی ریسک سانحه در این کشور، نحوه تخصیص منابع در چرخه کامل یک سانحه اعم از کاهش ریسک، آمادگی و پرداخت خسارت پس از وقوع را مشخص می‌کند. در حوزه‌ای که تمایل دارد کاهش ریسک را از پاسخگویی و بازیابی جدا نگه دارد، این رویکرد ساختارشکنانه و متمایز به‌شمار می‌رود.
کنیا نخستین کشور آفریقایی بود که در سال ۲۰۱۸ یک راهبرد تأمین مالی ریسک سانحه را تصویب کرد. اما آن سند، همانند اکثر راهبردهایی که از زمان ابداع این مفهوم نوشته شده‌اند، صرفاً بر سازوکارهای مالی برای حفظ یا انتقال ریسک باقی‌مانده تمرکز داشت و عملاً توجهی به بودجه‌بندی کاهش مستقیم ریسک سانحه از مبدأ نمی‌کرد. راهبرد جدید کنیا که نهایی شده است، از این الگو فاصله می‌گیرد. این برنامه تأمین مالی ریسک سانحه را به‌صورت فراگیر پیش‌بینی کرده و به‌گونه‌ای طراحی شده که با سیاست کلان مدیریت سانحه کنیا پیوند بخورد.
این برنامه با همکاری مشترک مرکز حفاظت در برابر سوانح و دفتر کاهش ریسک سوانح سازمان ملل متحد (UNDRR) در کنار دولت کنیا تدوین شده است؛ اقدامی که بخشی از یک تلاش گسترده‌تر برای اتصال ریسک‌های مالی ناشی از سوانح به ساختار مدیریت مالیه عمومی کشورهاست.
کنیا در این مسیر تنها نیست. دولت‌ها در حوضه اقیانوس آرام، جنوب آسیا، آمریکای لاتین، حوزه کارائیب و سراسر آفریقا در حال رسمی‌سازی رویکردهای مشابهی هستند؛ از سرمایه‌گذاری ۶ میلیارد دلاری هند در زمینه کاهش ریسک سانحه و تخصیص سالانه ۲۰۰ میلیون دلار در استرالیا برای تاب‌آوری، تا رشد ۱۱۳ درصدی بودجه تاب‌آوری در گواتمالا.
تثبیت جایگاه تأمین مالی در عرصه مدیریت سوانح
تأمین مالی ریسک سانحه—فرایند ساماندهی و تأمین منابع مالی پیش از وقوع حوادث—پیشینه غیرمنتظره‌ای دارد.
پس از زلزله ویرانگر مرمره در ترکیه در سال ۱۹۹۹، وزارت دارایی این کشور صندوق ملی بیمه زلزله را بنیان گذاشت. متعاقباً پس از طوفان ایوان در سال ۲۰۰۴، وزرای دارایی حوزه کارائیب سازوکار بیمه ریسک فجایع کارائیب (CCRIF) را ایجاد کردند. در هر دو مورد، سیاست‌گذاران مالی، هزینه‌های سوانح را تعهداتی پنهان دانستند و وظیفه خود دیدند که این هزینه‌ها را پیش‌بینی و مهار کنند و برای پرداخت آن‌ها برنامه مدونی داشته باشند تا از سردرگمی پس از وقوع سانحه پیشگیری شود.
بانک جهانی در سال ۲۰۱۰ اصطلاح «تأمین مالی ریسک سانحه» را معرفی کرد. اکنون، بیش از ۲۵ دولت راهبردهای ملی تأمین مالی ریسک سانحه را تدوین کرده‌اند که اغلب زیر نظر وزارتخانه‌های امور اقتصادی و دارایی هدایت می‌شود.
اما این دیدگاه نقصی ساختاری داشت. بانک جهانی تأمین مالی ریسک سانحه را محدود تعریف کرد: اعتباراتی ویژه برای ریسک‌هایی که پس از اقدامات پیشگیرانه و آمادگی کشور، اجتناب‌ناپذیر باقی می‌مانند. این تعریف سبب شد بیشتر کشورها برنامه‌ریزی سوانح را به دو راهبرد مجزا تفکیک کنند؛ به‌طوری‌که سازمان مدیریت بحران سندی برای کاهش ریسک تدوین می‌کرد و وزارت دارایی راهبردی جداگانه برای پرداخت هزینه‌های «ریسک باقی‌مانده» می‌نوشت.
این شکاف صرفاً یک بحث نظری نیست. دولتی که به‌جای مقاوم‌سازی مدارس در برابر سیلاب و کاهش حق بیمه، به بیمه کردن این تأسیسات بسنده می‌کند، عملاً هزینه جایگزینی تجهیزات آسیب‌دیده را می‌پردازد، نه هزینه ممانعت از تخریب آن‌ها را. بین سال‌های ۲۰۱۹ تا ۲۰۲۳، اعتبارات احتیاطی و پوشش‌های بیمه‌ای به‌طور محسوسی گسترش یافتند، اما تنها نزدیک به ۱ درصد از کل کمک‌های توسعه‌ای به بخش کاهش ریسک سانحه، پیشگیری و آمادگی اختصاص یافت.
راهبرد جدید کنیا این فاصله‌ها و عملکردهای جزیره‌ای را برطرف می‌کند. اصول راهنمای داوطلبانه گروه بیست برای سرمایه‌گذاری در کاهش ریسک سانحه نیز با تأکید بر لزوم تخصیص منابع به کاهش ریسک همگام با ساماندهی از پیش‌تعیین‌شده منابع برای ریسک‌های باقی‌مانده، همین جهت‌گیری را دنبال می‌کند.
سامانه یکپارچه به‌جای روندهای موازی
چارچوب سندای برای کاهش ریسک سوانح، معاهده بین‌المللی فعلی در این عرصه، بر شناخت ریسک، تقویت حاکمیت ریسک، سرمایه‌گذاری برای تاب‌آوری، و ارتقای آمادگی برای پاسخگویی و بازیابی تمرکز دارد. ارزیابی میان‌دوره‌ای این چارچوب نشان می‌دهد وزارتخانه‌های دارایی باید نقشی کلیدی‌تر در سراسر این فرایند ایفا کنند. این حوزه باید در چهار محور اصلی ارتقا یابد:
نخست، تأمین مالی ریسک سانحه باید دربرگیرنده تمامی ابعاد چرخه—پیشگیری، آمادگی، پاسخگویی و بازیابی—باشد، نه اینکه صرفاً نقش ضربه‌گیر را برای ریسک‌های باقی‌مانده ایفا کند. دولت‌ها اکنون در حال بازتعریف این مفهوم‌اند.
دوم، راهبردهای مالی باید به‌جای عملکردهای موازی، کلیت مسئله را پوشش دهند. ضروری است منابع مالی بیشتری پیش از وقوع سوانح تزریق شود؛ انتشار اخیر اوراق قرضه تاب‌آوری به ارزش ۱۰۰ میلیون دلار توسط بانک توسعه آمریکای لاتین (CAF) نمونه‌ای از این روند است. کنیا، پاکستان، تونگا و آفریقای جنوبی نیز شواهدی کاربردی از راهکارهای اثربخش در این زمینه فراهم آورده‌اند.
سوم، راهبردهای ملی باید بر مبنای تعهدات مالی ملموس دولت‌ها پایه‌گذاری شوند: سنجش کمّی ریسک‌ها، برنامه‌ریزی‌های چندساله با برآورد مالی دقیق، و قواعد شفاف برای تخصیص منابع در پروژه‌های کاهش ریسک.
در نهایت، وزارتخانه‌های دارایی باید در هماهنگی نزدیک با نهادهای مدیریت سانحه، منابع مالی ریسک‌های باقی‌مانده را پیش از وقوع مخاطرات تثبیت کنند، نه پس از تحمیل شوک‌ها. الگوی یکسانی برای همه وجود ندارد و ترکیب ابزارهای مالی مناسب به ویژگی‌های سیاسی و ساختاری هر کشور بستگی دارد. نتایج پژوهش‌های جدید شامل «خواسته‌های کشورها از تأمین مالی از پیش‌تعیین‌شده» و «از اصول تا عمل: تأمین مالی کاهش ریسک و ریسک باقی‌مانده» گویای سازوکار اجرایی این رویکرد است.
هیچ راهبردی قادر به حذف کامل ریسک سانحه نیست. مسئولیت اصلی، تخصیص منابع به خطراتی است که توانایی کاهش آن‌ها را داریم، همراه با برنامه‌ریزی واقع‌بینانه و متعهدانه برای هزینه‌های باقی‌مانده؛ مسیری که کنیا چگونگی تحقق آن را نمایان کرده است.
