مقاله
در کشورهای کوچک جزیره‌ای در حال توسعه در حوزه اقیانوس آرام (SIDS)، حیاتی‌ترین بخش زیرساختی اغلب ساده‌ترین آن‌هاست: یک جاده. این جاده همان مسیری است که یک پرستار برای رسیدن به بیمار طی می‌کند، معبری است که تانکرهای سوخت از بندرگاه در آن تردد می‌کنند و راهی است که سرویس مدرسه پیش از بالا آمدن مد دریا باید از آن عبور کند.
هنگامی که این شریان ارتباطی از کار می‌افتد، پیامدهای آن به کل زنجیره منتقل می‌شود؛ درمانگاهی که با کمبود اقلام دارویی مواجه می‌شود، غرفه بازاری که کالایی برای عرضه ندارد، خانواده‌ای که چشم‌انتظار قایقی مانده‌اند که امکان پهلوگیری ندارد، یا خطوط برقی که قطع شده‌اند. تمامی این موارد نشان‌دهنده نقص در سامانه‌ای به‌هم‌پیوسته و تنیده‌اند که بقای کل جامعه به آن وابسته است.
کشورهای کوچک جزیره‌ای هرگز با کمبود شواهد علمی پیرامون ریسک‌های اقلیمی روبه‌رو نبوده‌اند؛ آن‌ها دهه‌هاست که این مخاطرات را مستندسازی، نقشه‌برداری و با آن‌ها سازگاری پیدا کرده‌اند. چالش اصلی در فقدان دانش بومی نیست، بلکه در این است که جریان تأمین مالی بین‌المللی و پشتیبانی‌های فنی باید پاسخگوی ریسک‌ها و اولویت‌هایی باشند که از قبل توسط این کشورها شناسایی شده‌اند.
با برگزاری نشست مقدماتی کاپ ۳۱ (Pre-COP31) در اقیانوس آرام طی ماه اکتبر، پرسش اساسی تنها میزان تعهدات مالی وعده‌داده‌شده نیست، بلکه مسئله اصلی این است که آیا این اعتبارات می‌توانند از کشورهای کوچک جزیره‌ای در حفظ کارایی سامانه‌های حیاتی و به‌هم‌پیوسته نظیر راه‌ها، بنادر، منابع آب، شبکه برق، ارتباطات و سیستم هشدار سریع حمایت کنند یا خیر.
زیرساخت‌های تاب‌آور در برابر سانحه (DRI) همان نقطه‌ای است که تعهدات مالی بین‌المللی را به زندگی امن‌تر و پایدارتر برای شهروندان تبدیل می‌کند.
مفهوم «ماندن» در سرزمین مادری
گفتمان‌های عمومی درباره اقلیم و مهاجرت معمولاً دراماتیک‌ترین تصویر ممکن را به نمایش می‌گذارند: خانواده‌ای که پس از وقوع یک طوفان سهمگین در حال گریز است، یا جامعه‌ای ساحلی که در آستانه تصمیم‌گیری برای جابه‌جایی و تخلیه کامل قرار دارد.
اگرچه این بحران‌ها واقعی هستند، اما فشاری که به چنین تصمیم‌هایی ختم می‌شود ریشه‌ای عمیق‌تر دارد؛ محصول محصولی کشاورزی که در پی خشکسالی از دست رفته، صیدگاهی که فصول متمادی دچار اختلال شده و خانواده‌ای که ناچار است پس از هر تندباد سقف خانه خود را مجدداً ترمیم کند. زمانی که مسکن، سامانه‌های آب و فاضلاب، بهداشت و درمان، مدارس، حمل‌ونقل، شبکه برق و خطوط ارتباطی نتوانند در برابر مخاطرات ایستادگی کنند یا به‌سرعت بازیابی شوند، این تکانه از یک وضعیت اضطراری ساده فراتر می‌رود؛ معیشت و خدمات اساسی را مختل می‌سازد، منابع مالی خانوارها را تخلیه می‌کند و گزینه‌های واقع‌بینانه افراد را برای ماندن در زادگاهشان به شدت محدود می‌نماید.
در منطقه اقیانوس آرام، «ماندن» به معنای نادیده‌گرفتن ریسک اقلیمی یا رد کامل جابه‌جایی نیست؛ بلکه به مفهوم توانایی ماندن ایمن و همراه با کرامت در خانه، سرزمین و جامعه بومی است، به‌گونه‌ای که فرهنگ، هویت، معیشت و دسترسی به خدمات اساسی محفوظ بماند. چارچوب منطقه‌ای پویایی اقلیمی اقیانوس آرام که در سال ۲۰۲۳ به تأیید رهبران این منطقه رسید، به رسمیت می‌شناسد که جابه‌جایی جمعیتی می‌تواند برنامه‌ریزی‌شده، عزتمندانه و سودمند باشد و حقوق، شأن انسانی و تداوم فرهنگی را در کانون راهبردهای پاسخی قرار می‌دهد.
به همین دلیل، زیرساخت تاب‌آور در برابر سانحه فراتر از حفاظت در برابر یک مخاطره منفرد عمل می‌کند. در کشور تووالو، احیا و مرتفع‌سازی حدود ۸ هکتار زمین در فوگافاله با هدف ایجاد فضایی ایمن‌تر برای ساخت مسکن در آینده و توسعه زیرساخت‌های حیاتی در برابر سیلاب، فرسایش و بالا آمدن سطح آب دریا انجام شده است. در سطح منطقه‌ای نیز ابتکار عمل «زیرساخت برای کشورهای جزیره‌ای تاب‌آور» وابسته به ائتلاف CDRI از کشورهای کوچک جزیره‌ای در حال توسعه اقیانوس آرام حمایت می‌کند تا سامانه‌های به‌هم‌پیوسته شامل زیرساخت‌های ساحلی و بهداشتی، حمل‌ونقل، هشدار سریع، انرژی و مخابرات را تقویت کنند؛ شبکه‌هایی که امنیت، معیشت و تداوم خدمات‌رسانی مستقیماً به آن‌ها وابسته است.
این اقدامات اگرچه تضمین نمی‌کنند که تمام جوامع بتوانند برای همیشه در محل فعلی خود باقی بمانند، و نه جایگزین کاهش سریع انتشار گازهای گلخانه‌ای و تأمین مالی پایدار اقلیمی می‌شوند، اما با افزایش امنیت و قابلیت اتکای مسکن و خدمات حیاتی پیش از بحران، در حین آن و پس از وقوع شوک‌ها، انتخاب‌های عملی پیش‌روی مردم را گسترش می‌دهند و مانع از آن می‌شوند که آوارگی و ترک وطن به پیامد اجتناب‌ناپذیر تخریب‌های مکرر زیرساختی بدل شود.
هنگامی که ریسک‌ها همگرا می‌شوند
سازمان جهانی هواشناسی تأیید کرده است که پدیده ال‌نینو اکنون به‌طور کامل در سراسر منطقه حاره‌ای اقیانوس آرام استقرار یافته و به احتمال بسیار قوی به رخدادی با شدت بالا تبدیل خواهد شد که تداوم آن تا فوریه ۲۰۲۷ تقریباً قطعی است. این پدیده امواج گرمایی شدید، خشکسالی و بارش‌های سیل‌آسا را به‌صورتی ناهمگون در سطح منطقه به همراه خواهد داشت.
هیچ دو کشور جزیره‌ای این پدیده را به یک شکل تجربه نخواهند کرد، اما این الگوی مخاطره‌آمیز برای دولت‌های اقیانوس آرام کاملاً آشناست. ریسک‌های اقلیمی در قالب بخش‌های مجزا و تفکیک‌شده ظاهر نمی‌شوند؛ بنابراین برنامه‌ریزی یا تأمین مالی برای تاب‌آوری نیز نمی‌تواند به شیوه جزیره‌ای و جدا از هم پیش برود.
خشکسالی منابع آب، کشاورزی و بهداشت عمومی را به‌طور هم‌زمان تحت فشار قرار می‌دهد؛ بارش‌های شدید جاده‌ها، پل‌ها و شبکه‌های تخلیه آب را با هم از میان می‌برد و دسترسی به مدارس و مراکز درمانی را یک‌شبه قطع می‌کند؛ یک طوفان سهمگین می‌تواند در یک شب عملکرد یک بندر، شبکه توزیع برق و زیرساخت ارتباطی را مختل کند و هزینه‌های سنگین بازسازی آن مدت‌ها پس از پایان پوشش رسانه‌ای بر دوش جامعه باقی بماند. در وانواتو، این پیوستگی زنجیره‌ای زمانی آشکار شد که طوفان لولا در اکتبر ۲۰۲۳ سامانه‌های آب و فاضلاب را تخریب کرد، خدمات بهداشتی و آموزشی را با وقفه روبه‌رو ساخت و مزارع و محصولات غذایی را نابود کرد. آلودگی آب خطر بیماری‌های انتقالی از آب را افزایش داد و هم‌زمان اختلال در خدمات بهداشتی و زنجیره تأمین غذا، سلامت و تغذیه کودکان را با خطرات مضاعف مواجه ساخت. این پیامدها نشان می‌دهند که چرا بازسازی یک سازه منفرد معادل بازیابی یک خدمت نیست؛ یک درمانگاه به همان اندازه که به ساختمان نیاز دارد به آب سالم و برق پایدار نیز محتاج است، همان‌طور که یک مدرسه در کنار کلاس‌های درس نیازمند تأسیسات بهداشتی کارآمد است.
بنابراین، کمبودهای موجود صرفاً ناشی از نبود برنامه‌ریزی یا اهداف بلندپروازانه نیست، بلکه پیامد عدم انطباق میان ریسک‌های به‌هم‌پیوسته‌ای است که دولت‌های جزیره‌ای با آن‌ها دست‌به‌گریبان‌اند و سازوکارهای پراکنده‌ای که کمک‌های بین‌المللی بر اساس آن‌ها ارائه می‌شود.
دولت‌های جزیره‌ای اولویت‌های زیرساختی خود را از طریق برنامه‌های ملی سرمایه‌گذاری مشخص کرده‌اند. با این حال، دستیابی به پشتیبانی مالی مستلزم عبور از فرآیندهای پیچیده و نامنسجم اداری است؛ بانک‌های توسعه منطقه اقیانوس آرام از الزامات موازی آمادگی و وجود فرم‌ها، پیوست‌ها و سیستم‌های گزارش‌دهی متعدد خواسته‌شده از سوی شرکای مختلف انتقاد می‌کنند. علاوه بر این، پشتیبانی‌ها باید به ایجاد ظرفیت‌های نهادی پایداری منجر شوند که فراتر از چرخه عمر پروژه‌های منفرد دوام بیاورند. راهبرد منطقه‌ای تأمین مالی اقلیمی اقیانوس آرام تأکید می‌کند که رویکردهای کوتاه‌مدت و پروژه‌محور مبنای ضعیفی برای برنامه‌ریزی‌های بلندمدت فراهم می‌کنند. الزامات فنی نیز باید منعکس‌کننده شرایط بومی باشند؛ مقررات ساختمانی که بر پایه استانداردهای استرالیا، نیوزیلند و آمریکا تدوین شده‌اند نیازمند سازگاری با بوم منطقه اقیانوس آرام هستند، که شامل مصالح محلی، شیوه‌های ساخت سنتی و ریسک مخاطرات طبیعی می‌شود.
چنین کاستی‌هایی می‌تواند پروژه‌ای توجیه‌پذیر را به دلیل تأمین نشدن هزینه‌های فاز مطالعاتی متوقف کند، آیین‌نامه ساختمانی را به دلیل نبود آموزش یا ظرفیت نظارتی بلااستفاده بگذارد، یا یک سیستم هشدار سریع را به دلیل عدم پیوستگی ارتباطی و نبود نگهداری مستمر از ارسال هشدارهای کاربردی بازدارد.
این آسیب‌پذیری‌ها حامل یک پیام بنیادین هستند: تاب‌آوری زیرساخت‌ها صرفاً به آنچه ساخته می‌شود بستگی ندارد، بلکه وابسته به استقرار سازوکارهای تأمین مالی، استانداردها، شبکه‌های ارتباطی و ظرفیت‌های نهادی لازم برای حفظ کارایی آن‌ها در درازمدت است.
برنامه‌ای راهبردی برای تاب‌آوری
«فراخوان اقدام» برای زیرساخت‌های تاب‌آور در کشورهای کوچک جزیره‌ای در حال توسعه و مناطق ساحلی که توسط «ائتلاف برای زیرساخت‌های تاب‌آور در برابر سانحه» تدوین شده، با هدف رفع این نارسایی‌ها ده اقدام کلیدی را ذیل سه محور اصلی تا سال ۲۰۳۴ پیشنهاد داده است:
۱. ### داده‌های کاربردی ریسک و سیستم‌های هشدار سریع
محور نخست، داده‌ها را نه به عنوان یک بایگانی غیرفعال، بلکه به عنوان ابزاری مؤثر در تصمیم‌گیری تعریف می‌کند؛ ابزاری مجهز به اطلاعات جامع‌تر پیرامون مخاطرات و دارایی‌ها، هاب داده‌های مشترک جهانی برای کشورهای جزیره‌ای، شبکه‌های ارتباطی تاب‌آور و هشدارهای سریعی که به جزایر دورافتاده و افراد دارای معلولیت نیز دسترسی دارد. ملاک موفقیت در این بخش، توانمندسازی دولت‌ها در تصمیم‌گیری برای این است که از چه چیزی حفاظت کنند، در چه بخشی سرمایه‌گذاری نمایند و به چه کسانی هشدار دهند.
۲. ### استانداردهای منطبق با ساخت، بازرسی و نگهداری محلی
محور دوم با هدف پر کردن شکاف میان استانداردهای روی کاغذ و شیوه‌های اجرایی، مواردی چون آیین‌نامه‌های مدولار متناسب با مخاطرات و مصالح محلی، به رسمیت شناختن روش‌های ساخت بومی، ایجاد مشوق‌ها برای به‌سازی سازه‌ها و ارائه ابزارها و آموزش‌های لازم به سازندگان و بازرسان را مطرح می‌کند. یک آیین‌نامه ساختمانی تنها زمانی کارآمد است که امکان ساخت، ارزیابی انطباق و نگهداری مستمر بناها بر اساس آن فراهم باشد.
۳. ### تأمین مالی متناسب با ساختار اقتصادی جزایر
محور سوم بر فرآیند تأیید یکپارچه برای نهادهای متقاضی دستیابی به منابع صندوق‌های اقلیمی و تسهیلات بانک‌های توسعه، ایجاد سبد پروژه‌های زیرساختی ملی و بسترهای سرمایه‌گذاری برای هماهنگ‌سازی اهداکنندگان و تلفیق اعتبارات ترجیحی و سایر منابع مالی تأکید دارد. هدف این محور به‌جای درخواست‌های مکرر و پروژه‌های منفرد، ارائه پشتیبانی منسجم و مبتنی بر اولویت‌های ملی به همراه تخصص‌های فنی بلندمدت است. مسئله اصلی صرفاً افزایش حجم سرمایه نیست، بلکه تسهیل دسترسی به منابع مالی و تقویت ظرفیت‌های برنامه‌ریزی، اجرا و نگهداری زیرساخت‌های تاب‌آور است.
ساخت سامانه‌های پایدار و کارآمد
یک «فراخوان اقدام» تنها زمانی اثربخش خواهد بود که این اصول، تمامی مراحل آماده‌سازی، تأمین اعتبار، ساخت و نگهداری پروژه‌ها را جهت‌دهی کنند. ائتلاف CDRI در حال تدوین یک برنامه اجرایی است تا این ده اقدام را در قالب اولویت‌های ملی همراه با منابع مالی، تخصص فنی و پشتیبانی‌های نهادی بلندمدت عملیاتی کند. هدف این رویکرد، تسهیل شناسایی و تجمیع تعهدات موجود و پیشگیری از فراموشی تدریجی آن‌هاست.
شرکای مختلف در این زنجیره می‌توانند بخش‌های گوناگون سامانه را تقویت کنند:
- دولت‌های جزیره‌ای و نهادهای منطقه‌ای باید اولویت‌های توسعه را تبیین نمایند.
- دولت‌های حامی و اهداکننده می‌توانند اعتبارات چندساله برای فازهای آماده‌سازی و نگهداری پروژه‌ها فراهم سازند.
- بانک‌های توسعه و صندوق‌های اقلیمی می‌توانند فرآیندهای دسترسی را تسهیل کرده و علاوه بر احداث سازه‌های جدید، به‌سازی و ارتقای زیرساخت‌های موجود را نیز تأمین مالی کنند.
- نهادهای عام‌المنفعه و خیریه‌ها می‌توانند با سرمایه‌گذاری در مراحل اولیه، داده‌های مشترک ریسک، طراحی‌های جامعه‌محور و دوره‌های آموزشی (فعالیت‌هایی که تأمین مالی آن‌ها از محل وام‌های انفرادی زیرساختی دشوار است) را پشتیبانی کنند.
- دانشگاه‌ها و مؤسسات مهندسی می‌توانند در کنار متخصصان محلی برای تدوین استانداردهای کاربردی و ارتقای مهارت‌های بلندمدت همکاری نمایند.
مجموعه این اقدامات حامل این اصل بنیادین است: در شرایطی که ریسک‌ها، زیرساخت‌ها و نهادها کاملاً به‌هم‌پیوسته‌اند، تاب‌آوری را نمی‌توان با پیشبرد پروژه‌های مجزا و جزیره‌ای محقق ساخت.
معیار سنجش موفقیت شرکای بین‌المللی پس از پایان نشست‌های بین‌المللی، تعداد امضاهای پای یک سند یا حجم اعتبارات وعده‌داده‌شده نیست؛ بلکه اثربخشی واقعی در این است که آیا این حمایت‌ها به یک دولت جزیره‌ای کمک می‌کند تا سامانه‌های حیاتی خود را فعال نگه دارد یا خیر: حفظ تردد در یک جاده، استمرار برق‌رسانی به یک درمانگاه و متصل نگه‌داشتن جوامع به سرزمین، هویت و شیوه زیستی که خانه آن‌ها نام دارد.
